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检察机关司法责任制之规范分析
王玄玮
上传时间:2017/10/15
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关键词: 检察官; 司法责任制; 检察权; 检察改革;
内容提要: 《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》在检察机关基本办案组织、检察业务运行方式、检察管理和监督机制、司法责任认定和追究机制等多方面给现行检察制度带来重要变革,在检察制度发展史上具有里程碑意义。但同时也存在一些不足和遗憾,主要表现在检察官办案主体地位落实得不彻底、检察权运行和管理机制存在“盲点”、司法责任的认定和追究存在遗漏、有关检察官履职保障规定较为欠缺等,需要根据实践情况逐步完善。

2015818日,《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(以下简称《若干意 见》)经中央全面深化改革领导小组审议通过。《若干意见》内容丰富,不少内容对现行检察 制度而言都是变革性突破,在检察制度发展史上具有里程碑意义。笔者结合自己长期在检察 机关工作的观察和思考,以亲身参与省级检察机关司法体制改革工作的实践视角,以《若干 意见》为主要分析对象,就检察机关司法责任制的相关问题展开论证并提出相关建议。

一、检察机关司法责任制的进步之处

总体上看,《若干意见》在很多方面都具有积极意义,其进步之处主要包括:

(一)引导检察办案模式从“行政化”向“司法化”转型发展

长期以来,检察机关办案的主导模式是“承办人承办部门负责人审核检察长 (检委会)审批决定”的“三级审批”模式。这种办案模式的优点是能够较好地体现检察一 体,保证法律的统一适用;能够较好地集中集体智慧,强化对检察办案工作的领导和监督, 防止检察权的滥用等。但是,随着法治建设的深人推进和检察官专业素质的提升,这种办案 模式在司法实践中也暴露出一些突出问题,不能完全适应工作需要。《若干意见》针对审查 逮捕、审查起诉、诉讼监督等不同业务,明确规定“检察官对检察长(分管副检察长)负 责,在职权范围内对办案事项作出决定”,业务部门负责人不再对案件进行审核、审批。通过 对检察官的合理授权,凸显了检察官在司法办案中的主体地位,较好地体现了 “谁办案谁负

责、谁决定谁负责”的改革要求,为检察机关办案模式的司法化转型发展奠定了坚实的制度 基础。有些评论认为,《若干意见》对检察官授权太少,甚至认为“检察官几乎没有任何检 察事项的决定权”。这种认识是错误的。如云南省第一批试点的昆明市西山区检察院,实 行司法责任制改革后,通过制定检察官权力清单下放了 145项权力由检察官行使,检察官可 独立作出决定的刑事案件达80%以上;2〕贵州省第一批试点的4个检察院,检察官有权对 92. 7%的批捕案件和93. 58%的审查起诉案件独立作出处理决定。〔3另一方面,针对职务犯 罪侦查等行政属性较强的业务工作,《若干意见》保留了长期以来行之有效的行政化办案模 式,使得检察权运行方式既遵循司法活动的一般规律,又符合检察职业的特殊规律。总的来 讲,《若干意见》较好地体现了检察权所具有的司法属性、行政属性和监督属性“三性合一” 的特征,在检察办案模式的转型发展方面迈出了至关重要的一步。

(二)第一次明确了检察机关的基本办案组织

长期以来,检察机关司法办案工作只有“案件承办人”的概念,没有“办案组织”的概 念。可以说,检察机关基本办案组织不够清晰,组织形式不够健全。《若干意见》明确规定: “根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度,实行独任检察官或检察官办案组的办案组织 形式。”自此,检察机关的两种基本办案组织形式得到了明确:一•种是独任检察官,另一种是 检察官办案组。对于两种基本办案组织形式的运行,《若干意见》规定了不同的人员构成, 即“独任检察官承办案件,配备必要的检察辅助人员。检察官办案组由两名以上检察官组成, 配备必要的检察辅助人员。检察官办案组可以相对固定设置,也可以根据司法办案需要临时 组成,办案组负责人为主任检察官。”与人民法院的基本办案组织进行比较后可以看出,“独 任检察官”与“独任法官”较为相似,但“检察官办案组”与“合议庭”有所不同:一是合 议庭实行合议制,而检察官办案组并不实行合议制,办案决定权由主任检察官行使,主任检 察官在职权范围内对办案事项作出决定。因此,主任检察官也不等同于人民法院的审判长。 二是合议庭既可以由审判员组成,也可以由审判员和人民陪审员组成,人数应当为单数;检 察官办案组只能由检察官组成,人数为两名以上,并不限定为单数。可以说,《若干意见》明 确了符合检察权运行特点的办案组织形式。按照《若干意见》的规定,各地试点检察院均建 立了新的办案组织。例如,云南省第一批试点的昆明市检察院根据履行职能需要、案件类型 及复杂难易程度,建立了 14个检察官办案组、37个独任检察官作为一线办案组织,分别承担 自侦类、刑事检察类和诉讼监督类业务;普洱市检察院成立了以员额制检察官为主体的23个 固定办案组和2个临时办案组。〔4〕由于基本办案组织形式得到了明确,司法办案权力和责任 也更加容易落实到位。检察机关在保留法律监督机关权力运行传统的同时,司法属性得到了 进一步凸显。

 (三)   各层级检察人员的职责权限得到进一步明晰

《若干意见》对检察长、检察官、主任检察官、业务部门负责人、检察官助理的职责权限 以列举式分别进行规定,其中不乏亮点。一是明确了检察官的亲历性职责。《若干意见》规 定:检察官必须在司法一线办案,并对办案质量终身负责。为了落实这一改革要求,《若干意 见》进一步明确:检察官承办案件,依法应当讯问犯罪嫌疑人、被告人的,至少亲自讯问一 次。此外,检察官还应当亲自承担询问关键证人、组织现场勘验、主持公开审查、出席法庭 等办案事项。这一规定符合司法活动的亲历性要求,能够更好地保证司法办案质量,也体现 了检察官的办案主体地位。二是明确了业务部门负责人的职责。实行司法责任制后,业务部 门负责人原则上不再对案件行使审核、审批权(职务犯罪侦查类案件除外),那么他们应当 发挥什么作用?对此,《若干意见》指出,业务部门负责人除作为检察宫承办案件外,还要履 行组织研究涉及本部门业务的法律政策问题、召集检察官联席会议、对下级人民检察院办案 工作进行指导、负责本部门司法行政管理工作等职责。这样既发挥了部门负责人作为资深检 察官的经验优势,又保障了检察官依据授权范围开展工作的独立性。三是明确了检察官助理 的职责。检察官助理是本轮司法体制改革的新生事物,其职责应如何确定在此之前可谓众说 纷纭。根据《若干意见》,检察官助理履行的是司法办案职责,有权介人对案件实质性内容 的处理。与书记员主要从事事务性工作相比,检察官助理的工作更侧重于司法性、业务性。 但与检察官相比,检察官助理对处理事项没有决定权,必须在检察官领导下开展工作。可以 说,检察官不仅是办案的人,还是定案的人,而检察官助理只是协助办案的人。这样一来, 检察官助理的定位也就十分清楚了。这是检察机关司法责任制改革的新规定、新内容,具有 开创性。

(四) 构建了检察人员司法责任体系,明确了责任追究原则

本轮改革之初,一些地方检察人员对办案质量终身负责制存在一定误解,认为检察官办 案责任过大、责权利不对等。特别是在当前信访浪潮居高不下、法院裁判终局性不足的情况 下,对终身追责的要求存在较大担忧。在试点过程中,一些办案骨干主动放弃人额机会、自 愿选择担任助理的现象也并不鲜见,有人形象地将此形容为得了“责任制恐慌症”。其实从 大多数国家经验和中国司法实践来看,对司法责任包括错案责任的界定基本都坚持主观过错 与客观行为相一致,责任与处罚相匹配。司法责任体系的建立既要促使检察人员恪尽职守、 忠诚履职,又要确保依法履行职责、尽到注意义务的检察人员不受追究,鼓励检察官在职权 范围内依法对案件作出决定。根据《若干意见》,司法责任主要是对检察官在办案中存在故 意或重大过失,造成严重后果或恶劣影响等情况的追责,分为故意违反法律法规责任、重大 过失责任和监督管理责任三种类型。一方面,规定检察官对其决定权限范围内的事项承担完 全的司法责任,所有检察人员对自己承办案件的行为承担行为责任。另一方面,将错案责任 追究的情形限定于检察人员履行职责过程中的故意或重大违法失职行为。也就是说,司法办 案工作中虽有错案发生,但检察人员履行职责中尽到必要注意义务,没有故意或重大过失的, 实行司法责任豁免。另外,在办案程序、文书制作以及司法作风等方面存在瑕疵,但不影响


案件结论的正确性和效力的,不追究司法责任,而是依照相关纪律规定处理。这就较好地做 到了授权与担责的合理平衡。

(五)合理兼顾检察一体和独立办案

这主要体现在上下级检察院的关系、检察长与检察官的关系等方面。对于上下级检察院 的关系,《若干意见》一方面按照检察一体组织原则,要求上级检察院加强对下级检察院司 法办案工作的领导,规定上级检察院可以指令下级检察院纠正错误决定,或依法撤销、变更 下级检察院对案件的决定;另一方面也同时明确了上级检察院的司法责任,规定“上级人民 检察院不采纳或改变下级人民检察院正确意见的,应当由上级人民检察院有关人员承担相应 的责任”。对于检察长与检察官的关系,按照检察一体原则,《若干意见.》一方面规定检察长 有权对独任检察官、检察官办案组承办的案件进行审核;检察长不同意检察官处理意见的, 可以要求检察官复核或提请检察委员会讨论决定,也可以直接作出决定。另一方面,也要求 检察长的意见、决定应当以书面形式作出并归人案件卷宗,同时赋予检察官异议权,规定检 察官执行检察长决定时认为决定错误的,可以提出异议;检察长不改变该决定,或要求立即 执行的,检察官应当执行,执行的后果由检察长负责,检察官不承担司法责任。总体上讲, 《若干意见》既赋予检察官相对独立行使职权的法律地位,又保证检察长、检察委员会对司 法办案工作的管理权和领导权,同时还重视发挥业务部门负责人司法管理和监督制约作用、 案管部门流程管理和质量评查作用。为了落实这些要求,各试点检察院进一步出台了相关工 作规范。如云南省检察院先后研究出台了《检察委员会议事和工作规则》、《案件流程监控指 导意见》、《案件质量评查工作暂行办法》等规定,对检察机关司法责任制予以充实和完善。

以上内容都是《若干意见》的亮点,对现行检察制度和检察理论来说都是重大创新和突 破。长远来看,这些改革措施的逐步落实,将对提高检察队伍整体素质、推动检察工作全面 发展、完善中国特色社会主义检察制度产生重要而深远的影响。

检察机关司法责任制的局限

虽然人民检察院司法责任制取得很大进步,但依笔者愚见,其在少数地方也存在疏漏、 遗憾之处。主要包括如下方面:

(一)检察官办案主体地位落实得不够彻底

这主要体现在《若干意见》赋予检察官一定程度的定案权,却不赋予检察官以法律文书 的签发权。《若干意见》规定:“以人民检察院名义制发的法律文书,由检察长(分管副检察 长)签发。”在检察机关司法实务中,绝大多数法律文书都以人民检察院名义制发,特别是 体现定案权的主要法律文书批准逮捕决定书、起诉书、抗诉书、检察建议书等等,无一 例外均是如此。检察官负责办案、有权定案,但无权签发法律文书,这样的定案权显得不完 整。《若干意见》还规定:“对于检察官在职权范围内作出决定的事项,检察长(副检察长)

不因签发法律文书承担司法责任。”显然,授权范围内案件的司法责任仍然由检察官承担。这 •68.


样一来,有权签发法律文书的不承担责任,实际承担责任的无权签发文书,造成司法责任制 下责权关系的不对等。对照人民法院司法责任制的规定,区别就很明显了。最高人民法院 《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》规定:独任法官审理案件形成的裁判文书,由 独任法官直接签署;合议庭审理案件形成的裁判文书,由承办法官、合议庭其他成员、审判 长依次签署。审判组织的法官依次签署完毕后,裁判文书即可印发。除审判委员会讨论决定 的案件以外,院长、副院长、庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发。 这种规定在落实“让审理者裁判、由裁判者负责”的要求方面显然更加到位。当然,检察人 员都明白检察机关有检察一体的组织特征,检察权运行方式与审判权不完全相同,司法责任 制也不能与法院简单类比。但是,责权关系的对等能够更好地保证司法责任制的良性运转。 检察长对检察工作的统一领导,可以体现在调整授权范围、指定承办人、更换承办人、重大 案件决定等其他环节。检察长(副检察长)保留法律文书签发权,体现的是检察机关长期追 求的对统一执法尺度的努力和对案件质量的审慎把关,但多少也带有对自身队伍素质的不自 信和对放权后发生案件质量问题甚至廉洁问题的担代。然而,过去的实践已经说明,层层审 批也不能杜绝发生冤案错案,“人盯人”式的监督并非提升司法公正程度的治本之策。相反, 只有司法责任得到清晰的界定,让检察官对自己决定的案件承担终身办案责任,才是从根本 上解决公正司法、廉洁司法问题的正道。

(二)检察权运行和管理机制存在盲点

这里所说的盲点,指的是一个被普遍忽视的问题,即如果副检察长未进人员额,那么其 该如何履行所承担的检察管理职责?司法责任制的前提是检察官员额制,检察人员进人员额 后成为员额制检察官,按照检察官权力清单独立办案并承担司法责任;未进人员额的成为检 察辅助人员或司法行政人员。在原有检察官群体中,检察长由人民代表大会选举产生,系当 然人额人选,不存在不进人员额的问题;检察委员会委员、检察员、助理检察员经考试、考 核等遴选程序选拔,人额的成为检察官,未人额的辅助办案,也没有什么问题。但副检察长 这个岗位需要履行大量的监督管理职责。《若干意见》第二部分规定得很明确:副检察长要 对独任检察官、检察官办案组承办的案件进行审核,有权否决检察官的处理意见或要求复核, 还要负责签发法律文书。那么对于未人额的副检察长来说,一方面要领导员额制检察官进行 司法办案,同时因未人额又成为员额制检察官的辅助人员,角色上存在冲突,理论上也不好 解释。《若干意见》颁布以来,这个问题尚未引起足够重视。20164月,最高人民检察院 召开司法责任制改革中权力清单调研交流会。从会议交流情况来看,只有一个省级检察机关 建议对这个问题予以进一步明确。〔5〕或许有人认为,副检察长必定能进人员额,这样的担心 是多余的。但从司法体制改革试点情况看,副检察长不一定都是员额制检察官。在实践中, 副检察长未进人员额有以下几种可能:一是政策原因。如云南省第一批试点院在组织首次检 察官遴选时,《初选办法》规定“不分管检察业务工作的领导班子成员暂不人额”。二是组织


原因。如云南省昆明市某区检察院因办案任务重,决定在首次遴选检察官时充分保障一线办 案骨干人额,除检察长当然人额、反贪局长因为工作需要人额外,其他6名院领导班子成员 (包括分管办案工作的院领导)都不参加首批遴选的竞争。201512月产生首批员额制检察 官后,第二次遴选尚未启动,于是该院所有副检察长在将近一年时间里都暂未人额。〔6〕三是 考试原因。如云南省普洱市某区检察院,在首次检察官遴选过程中,两名副检察长考试未达 及格线,因而未能人额。四是个人原因。一些年龄偏大、接近退休年限的副检察长,因不愿 重返一线办案,主动放弃人额。对于这些未人额的副检察长,当然不能因为未人额就免除职 务,毕竟一次不人额不等于永远不人额;但也不能因为今后还有遴选机会就一切照旧,人不 人额一个样。比较可行的办法,或许是调整分工,让未人额的副检察长分管综合部门或司法 行政部门,可以暂时解决角色冲突问题。在这个问题上,新旧检察管理模式的转换确实存在 不协调、不顺畅之处,需要进一步研究解决。

(三)司法责任的认定和追究存在遗漏

如前所述,《若干意见》构建了检察人员司法责任体系,明确了检察人员司法责任包括 故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任三种。那么,对这三种司法责任应当 怎样进行认定和追究呢?对于前两种司法责任,《若干意见》给出了回答:人民检察院纪检 监察机构受理对检察人员在司法办案工作中违纪违法行为和司法过错行为的检举控告,并进 行调查核实。经调查后认为应当追究裣察官故意违反法律法规责任或重大过失责任的,应当 报请检察长决定后,移送省、自治区、直辖市检察官惩戒委员会审议。纪检监察机构应当及 时通报相关事实及拟处理建议、依据,并就当事检察官故意违反法律法规或重大过失承担举 证责任。检察官惩戒委员会根据查明的事实和法律规定,作出无责、免责或给予惩戒处分的 建议。之后,检察机关再根据《检察官法》、《检察人员纪律处分条例(试行)》、《检察人员 执法过错责任追究条例》等有关规定作出相应处理。通过明确、具体的规定,前两种司法责 任的认定和追究得到了落实。然而,对于如何认定和追究第三种司法责任监督管理责任, 《若干意见》未作具体规定。从《若干意见》规定的检察权运行机制相关内容看,检察机关 司法办案的监督管理职责主要由检察长和副检察长(含受委托履行副检察长职责的检察委员 会专职委员)履行,他们都属于各级检察机关的领导层。要让各级院的纪检监察机构认定并 追究院领导的司法责任,实属勉为其难。监督管理类司法责任的认定和追究程序应该不同于 一般检察官,这能够理解。但是,对监督管理类司法责任的认定和追究只字不提,就让人有 些不解了。在人民法院司法责任制中,院领导也有监督管理职责,但控制力和影响力有一定 限度,如院长、副院长在监督管理过程中不得直接改变合议庭的意见,除参加审判委员会、 专业法官会议外不得对其没有参加审理的案件发表倾向性意见。但检察机关不同,检察长统 一领导各项工作,院领导的监督管理是检察权运行机制的重要内容,检察官对检察长(副检 察长)负责,检察长(副检察长)有权对检察官承办案件进行审核,如不同意检察官处理意见,可以要求检察官复核或提请检察委员会讨论决定,也可以直接作出决定。在这样的制度 下,不应该对监督管理类司法责任的认定和追究语焉不详,给人留下权责关系不对等的错误 印象。至少应该在《若干意见》作出原则性规定:追究负有监督管理职责的检察人员司法责 任的,依照干部管理有关规定和程序办理。

(四)对检察官履职保障的相关规定较为欠缺

《若干意见》有关检察官履职保障的规定只有一条:“检察官依法履职受法律保护。非因 法定事由、非经法定程序,不得将检察官调离、辞退或作出免职、降级等处分。检察官依法 办理案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉。检察官对法定职责范围之外的事务有权拒 绝执行。”进一步具体分析,“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”是《宪法》和《人民 检察院组织法》的规定,“非因法定事由、非经法定程序,不得将检察官调离、辞退或作出免 职、降级等处分”是《检察官法》的规定;《若干意见》作了简单的宣示性重申,对检察官 履职保障未提供任何制度增量。最后一句“检察官对法定职责范围之外的事务有权拒绝执 行”倒是新内容,但却很难做到。在强调围绕中心、服务大局的背景下,检察机关经常会承 担党委、政府安排的法定职责之外工作任务,例如维稳、扶贫、新农村建设乃至植树造林、 招商引资等等,检察长都不一定能拒绝执行,更不用指望检察官个体能够拒绝执行。不久前 在徐州发生的“检察院拒绝上街执勤”事件引发了全国广泛关注。虽然多数媒体报道认 为检察院拒绝承担法定职责范围之外的事务的勇气可嘉,但最终官方的回应表态是“个别单 位可以不参加此项活动,但仍要参加(创建文明城而活动中)其他类型的服务活动”。在 司法体制改革试点过程中,虽然各地都在有序椎进地方各级检察院人财物由省级统管的改革, 但是改革并不可能完全消除检察机关在人财物保障方面对地方党政机关的依赖。如在云南, 虽然试点检察院检察人员的工资已经由省财政统发,办公办案等公用经费已经由省财政保障, 但州、县两级检察院原来由地方财政保障的政府性考核奖金、合同制书记员薪酬、民族自治 地方津贴等项目,在较短时间内难以纳人省级统管。试点过程中虽经反复协调,最后明确仍 然由地方政府予以保障,因而检察人员的一部分待遇仍然得仰仗地方支持。而且检察院接受 同级党委领导、由同级人大产生的体制不变,显然在现有地方治理架构之内,地方党政机关 依然维持着对同级检察院的较大影响力。因此,仅凭原则性的“检察官对法定职责范围之外 的事务有权拒绝执行” 一句话,没有其他的支撑性规定,这样的履职保障作用十分有限。

在强化履职保障这一点上,人民法院的相关规定较为完善。《关于完善人民法院司法责任 制的若干意见》用单独一个部分、七个条文的篇幅,对加强法官的履职保障作了规定,而且 内容上不乏亮点。例如,规定“法官因依法履职受不实举报、诬告陷害致使名誉受到损害的, 或者经法官惩戒委员会认定不应追究法律和纪律责任的,人民法院监察部门、新闻宣传部门 应当在适当范围以适当形式及时澄清事实,消除不良影响,维护法官良好声誉”。这样的规定 很实在,确实能起到为依法履职法官吃“定心丸”的作用。完善司法责任制改革是本轮司法体制改革的“牛鼻子”,我们不应该将其简单理解为责任认定和追究,而必须是授权、责任、 保障三位一体,改革内容才完整。最高人民法院和最高人民检察院作为司法体制改革的责任 主体,对于这些好的制度建设成果应当相互借鉴,共同营造维护司法公正与司法权威的良好 环境。当然,随着20167月中央印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》,〔9〕检察机 关在自身规定中加以细化落实就更有依据和底气了。

因此,在今后修改完善《若干意见》时,可以考虑进一步落实检察官办案主体地位,消 除检察权运行和管理机制的盲点,继续完善司法责任的认定和追究体系,同时适当增加对检 察官履职保障的相关规定,使《若干意见》的内容更加全面,体系更加科学合理。

三、完善检察机关司法责任制的建议

除上述四个冋题外,当前检察机关司法责任制改革中还存在检察官业绩考核办法不完善、 检察官助理管理机制不明确、各级院内设机构设置不统一等三个问题,亟需采取有效措施尽 快解决,否则检察机关司法责任制改革目标难以完全实现。

(一)抓紧完善检察官业绩考核办法

司法责任制改革要求突出检察官的办案主体地位。这不但对检察权运行机制提出要求, 也给检察官业绩考核机制带来新挑战。过去检察机关的业务考核机制考评的是检察院的工作 业绩,今后更多的要针对检察官的工作业绩进行考核。虽然各地试点检察院也制定了一些检 察官业绩考核办法,如云南省检察院出台了《试点检察院检察官业绩评价办法(试行)》,提 出了 “定期考查检察官履职情况、办案数量、办案质效、司法技能等情况,科学评价检察官 工作业绩和职业素养”的工作目标和各个业务条线检察官业绩考核的主要内容,〔10〕但在执行 过程中仍然存在不少困惑。最大的困难在于,如何确定不同业务条线检察官的合理工作量? 检察机关业务门类较多,各个业务条线的办案特点差异很大。除了批捕、起诉业务相对容易 量化之外,其他业务不太好量化。例如,职务犯罪侦查工作实行团队办案、三级审批,一个 案件10人参办,办案数量是每人1件还是每人0.1件?指挥岗、审核岗、主办岗、协办岗, 应如何核定不同考核分值?刑事执行检察工作中对减刑、假释的审查,一天可以审查若干件, 应该如何确定考核分值?审查100件后提出1件纠正违法意见,如何核定办案量?再有,一 些边缘性业务工作是否作为办案工作纳人检察官业绩考核,也存在不少困惑。例如,案件管 理业务中案件质量评查工作,是否属于办案?举报中心业务中案件线索管理工作,是否属于 办案?法律政策研究业务中司法解释工作、指导性案例审查工作,是否属于办案?如果不属于办案,将这些业务性很强的工作交由检察官助理去完成,普遍认为不太合适;但如果认为 属于办案,又应当如何核定工作量呢?因此,业绩考核标准问题需要下大力气研究,检察官 业绩考核办法亟待完善,否则司法责任制不可能真正落实。

(二) 尽快明确检察官助理管理机制

检察官助理是这一轮司法改革中新设的检察辅助人员岗位。对于检察官助理的角色和职 责,《若干意见》的规定是清楚的:检察官助理是辅助检察官办案的人,在检察官指导下开 展工作,完成检察官交办的工作任务。但是对于这支队伍应当如何管理,特别是如何保证检 察官助理尽职尽责地辅助检察官办案、服从检察官的安排,《若干意见》没有规定,中央也 没有出台过相关改革文件。在试点过程中,一些地方已经暴露出检察官助理管理方面的问题。 例如,一些人额检察官反映,指挥不动配备给自己的助理,特别是相对年轻的人额检察官明 显指挥不了工作年限较长的资深助理;一些院领导反映,检察官助理的工作积极性和责任心 比改革前下降。原因在于,实行检察人员分类管理改革后,原有检察官中的一部分将分流为 检察官助理,他们同时面对身份上的落差、地位上的失銜和待遇上的差距。个别未能人额的 检察官助理也在私下抱怨,认为检察官的待遇高,应该多干活,因此自己案件上的事一概不 办,最多只做简单的事务性工作。作为司法责任的承担者,面对这种状况,检察官有时候也 不放心将询问证人、收集核实证据等关键工作安排给助理去做,绝大部分办案工作只能亲力 亲为,《若干意见》规定的检察宫助理职责无法完全实现,一定程度上甚至落空了。要解决 这个问题,思想政治工作当然不可或缺,但建立完善的检察官助理管理机制更加重要。在 20167月召开的全国司法体制改革推进会上.,曹建明检察长指出:为保障检察官能够有效 调动检察官助理的积极性,检察官应当参与或负责对检察官助理的业绩考核。〔⑴这为解决检 察官助理管理问题提供了一条思路,但接下来如何建立具体管理机制仍需仔细斟酌。检察官 助理不同于聘用制书记员(司法文员),是在职在编的检察人员。按照中央的改革意见,检 察官助理还应当具有高等院校大学本科以上学历,并取得法律职业资格。〔12〕检察官助理与检 察官只是职责和待遇有所不同,职业稳定性和身份保障基本是一样的。提出“不称职”的考 核意见,基本上相当于砸人饭碗。过去由单位对检察人员进行考核,只要被考核人没有违法 违纪,几乎不会出现“不称职”的情况。现在将检察官助理的考核权交给检察官,可行性究 竟有多少?面对朝夕相处的同事,检察官敢考核助理吗?考核结果不公正怎么办?这些问题 都需要认真研究,争取尽快建立科学的检察官助理管理机制。

(三) 及时出台内设机构改革指导意见

完善司法责任制必然涉及内设机构改革问题。司法体制改革试点初期,内设机构改革的 重点在基层检察院,通过内设机构“大部制”整合,减少内设机构和管理层级,将人力资源 投放到司法办案一线,业务管理向扁平化模式转变。改革时把握的原则是:50人以下的基层检察院,可整合为5个部门;50人以上的,可整合为68个部门。如云南省首批试点单位 昆明市某区检察院50人以上将机构整合为刑事检察一部、刑事检察二部、反贪污贿赂 局、诉讼监督部、案件管理部、检务管理局;普洱市某县检察院50人以下将机构整合为 职务犯罪侦查预防局、刑事检察局、诉讼监督局、案件综合管理局、检务管理局。内设机构 整合后,基层检察院过去存在的办案力量分散、一线人力不足的问题得到了一定程度解决。 但是新的问题也随之而来:由于基层院进行了整合而上级院未改革,上下级检察院的机构设 置和职能不对应,上级检察院布置的一些任务落实不到位,特别是综合性工作有所削弱。随 着司法责任制改革的全面推开,现在省、市两级检察院的内设机构改革已经提上了议事日程。 问题是怎么改?最高人民检察院尚未出台内设机构改革指导意见,大多数省级检察院还没有 开展整合工作。已经进行机构整合的省份,做法也不一致。例如,吉林省检察机关设“九部 一委”:职务犯罪检察部、刑事检察部、民事检察部、行政检察部、控告申诉和刑事执行检察 部、政治部、检务管理部、检务保障部、监察部、机关党委;北京市检察机关将内设机构整 合为司法办案机构、检察监督机构、综合业务机构、综合管理机构、检务保障机构五大类23 个部(局、室),其中司法办案机构设置审查逮捕部、公诉部、国家安全和公共安全检察部、 经济犯罪检察部、未成年人案件检察部、反贪污贿赂局、反渎职侵权局等7个部(局);检察 监督机构设置侦查监督部、刑事审判监督部、刑事执行检察部、民事检察部、行政检察部等5 个部;综合业务机构设置检察管理监督部、侦查指挥中心、法律政策研究室、检察联络部等4 个部(室、中心)。可见,吉林、北京检察机关的机构设置差异很大。下一步改革全面推开, 亟需在机构设置方面出台相关指导意见,否则各地做法将五花八门、极不规范。当然,规范 机构设置并不是指全国四级检察院内设机构从上到下要完全对应。从不同层级检察院的职能 特点来看,基层检察院的职能主要是办案,机构可以少一些,按“大部制”整合是可行的思 路;市级检察院的职能兼顾办案和对下指导,机构设置应当适中,业务分工应当比基层检察 院细一些;省级检察院的职能主要是业务管理和综合指导,机构设置应当与最高人民检察院 相对应,确保最高人民检察院的各项决策部署在本地得到贯彻落实。

结 语

本轮司法体制改革启动以来,检察机关司法责任制改革取得了相当大的成效和进展。归 根溯源,《若干意见》的出台起到了关键作用。尽管内容上存在一些遗憾和需要继续完善之 处,但《若干意见》的历史进步和重大贡献是第一位的,对检察制度完善和检察理论发展的 巨大意义不容忽视和低估。在当前和今后一段时期,《若干意见》将是全国检察机关完善司 法责任制改革的工作指引和基本遵循。相信随着司法体制改革的逐步深人,上述问题都能得 到逐一解决,构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制的改革 目标一定能够实现。


 

注释:
〔1〕 彭丁云:《完善司法责任制需重视的几个问题》,《民主与法制》2015年第34期。
  〔2〕 肖凤珍、杨健鸿:《把机会让给一线的业务骨干》,《检察日报》,2016 -08 -21。
  〔3〕 周斌:《检察精英初现向办案一线流动趋势》,《法制日报》,2016 -07 -19。
  〔4〕同前注
  〔5〕王玄玮:《制定检察官权力清单的思考》,《检察风云》2016年第13期。
  〔6〕杨阳洋、张蝉:《我省创新考核遴选方式,破解人员分类管理大难题》,《云南法制报》,2016 -09 -26。
  〔7〕刘昊:《徐州创建文明城市,检察院拒绝上街执勤》,《南方周末》,2016 -08 -28。
  〔8〕王梦遥、王煜:《徐州官方回应检察院拒绝上街协助执勤:个别单位可不参加》,《新京报》,2016 -08 -29。
  〔9〕陈菲、罗沙:《两办发布首个保护司法人员依法履职规定》,《法制日报》,2016 -07 -29。
  〔10〕例如,规定职务犯罪侦查岗位主要评价检察官的立案侦查人数,立案侦查贪污贿赂、渎职侵权职务犯罪大案 件数,立案侦查贪污贿赂、渎职侵权职务犯罪要案人数,挽回经济损失数;侦查监督岗位主要评价检察官的 受理审查逮捕数、监督立案数、监督撤案数、纠正漏捕数、纠正违法数;公诉岗位主要评价检察官的受理审 查起诉、审查不起诉数,提出刑事抗诉率,法院采纳刑事抗诉意见率,纠正漏犯数,监督纠正侦查活动中违 法情形数,监督纠正刑事审判活动中违法情形数,提出检察建议数等。
   〔11〕《曹建明检察长在全国司法体制改革推进会上的讲话》,2016年7月19日。
  〔12〕中共中央组织部、中共中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院2016年6月27日颁布的《法官助理 检察官助理和书记员职务序列改革试点方案》。
  
出处:《国家检察官学院学报》2017年第1期
 
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