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审判中心主义下检警关系重构研究
李诏楠
上传时间:2017/10/13
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关键词: 审判中心主义;司法改革;检警关系
内容提要: 检警关系是刑事诉讼关系的基本内容之一,我国侦查、起诉、审判逐次推进的诉讼阶段构造使检警机 关长期面临着配合不足、监督不力的实践困境,审前不良的权力运作将会导致庭审不利的最终结果, 难以有效追诉犯罪和保障人权。为了满足以审判为中心司法改革的现实需要,有必要对审前阶段检 警关系的运作模式进行研究,为庭审做好准备。在借鉴域外检警关系有益经验的同时,立足本土资 源,在选择最适合我国司法运作的检警分离模式基础上,通过具体制度的进一步构建,完善检警机关 的权力运作,规范审前程序,为实质化庭审做好准备。

审判中心主义对检警关系的应然要求 以审判为中心就是要求刑事诉讼中,侦查、起 诉各阶段都要为最终的庭审服务,审前阶段运行 的好坏,直接影响庭审的质效。审前阶段的权力 运作集中体现在检警关系上,所以检警机关在进 行诉讼行为时要符合审判中心主义的应然要求。 首先,程序公正是实体判决的最终保障。法律制度的好坏不能单纯用结果评价,还要看适用 法律过程中是否符合法定程序。程序正义的普遍 要求是遵循裁判中立超然、参与方对等的诉讼三 角结构。体现在审前程序上就要求,检察官不偏 不倚、公正超然地裁决公安机关和犯罪嫌疑人之 间的纷争。当然,迟到的正义非正义,明确办案期 限,提高效率也是程序正义的应有之义。其次,鉴于法律监督者的身份,检察官注定不能像法官一 样消极被动,相反检察官还必须积极监督程序的 运行,尤其是公安机关在侦查阶段的“侵害”行为, 这符合审判中心主义保障人权的价值理念。刑讯 逼供导致的冤假错案频频曝光,在质疑司法公正的 同时也反映出审前程序尤其是侦查阶段对人权的 肆意侵害,加强检察机关对侦查的监督,有利于保 障人权。最后,检警关系还要符合权力制衡的理 念。权力的支配性、扩张性、破坏性本质决定了一 定要对其进行制约,我国虽然不实行三权分立,但 仍需要对权力进行监督制约,检察机关对公安机关 审前程序的监督就是权力制衡理念的重要表现。

二、中国检警关系的现状与困境

理想与现实之间总是有一条难以逾越的鸿 沟,窘迫的现状困境将我们从改革的美好理想中 拉回到现实。特别是近年来层出不穷的冤假错 案,使得理论与实务的矛头再次指向富有中国特 色的检警关系。

(―)中国检警关系现状

我国《宪法》明确规定人民检察机关是国家的 法律监督机关,《刑事诉讼法》规定了检察机关在 刑事诉讼中的监督权能,为了更规范地进行诉讼 监督活动,最高人民检察院于2012年发布《人民 检察院刑事诉讼规则(试行)》,进_步细化了对公 安机关的侦查监督。目前,我国法律规定的检警 关系内容主要有以下几点_是刑事立案监督权, 即检察机关对公安机关的刑事立案活动是否合法 所进行的监督;二是审查批捕权,即检察机关对于 公安机关提请逮捕的申请进行审查,最终决定是 否将犯罪嫌疑人予以逮捕;三是对于羁押活动予 以监督,即检察机关有权对看守所监管的未决犯 罪嫌疑人、被告人的羁押活动进行监督;四是侦查 监督,即为了防止侦查权滥用,保护公民合法权 益,检察机关有权对公安机关的侦查活动予以监 督;五是羁押必要性审查权,即检察机关对于批捕 的犯罪嫌疑人的羁押条件进行审查,对于不需羁 押的人员予以释放,仍需羁押的人员可以延长羁 押期限;六是审查起诉权,即检察机关对公安机关 侦查终结的案件进行审查,对于符合起诉条件的, 依法提交人民法院审判,对于不符合起诉条件的, 要么作出不起诉决定,要么退回补充侦查;七是公 安机关负责人回避决定权,即检察机关对于公民 要求有利害关系的公安机关负责人回避的请求具 有审查决定权。我国《宪法》奠定了公、检、法三机 关分工负责、相互配合、相互制约的平等基调,致 使公安机关相对于检察机关而言,也具有一些反 向制约的措施,对检察机关的决定不服,可以复 议、复核,这大大削弱了检察机关监督主体的单向 制约权力。

(二)中国检警关系困境

公、检、法三机关流水作业式的工作机制适合 以往侦查中心主义的刑事诉讼要求,也符合“严 打”时期追诉犯罪的价值理念。但随着现代法治 观念的传播,人权保障理念逐步深入人心,现有的 检警关系已经不能适应新时期的发展需求,尤其 是在审判中心主义这一刑事诉讼命题的司法改革 当下,检警关系正面临严重的困境。

1. 配合不足

我国刑事诉讼具有明显的阶段性划分,侦查 活动由公安机关负责,起诉活动由检察机关负责, 二者之间缺乏必要的联系,控诉_体化职能未能 充分发挥。审判中心下要实现庭审的实质化,必 然要平衡控、辩双方的权利、义务关系,在保障被 告方辩护权的同时也增加了检察机关指控犯罪的 难度。在这种情况下更需要检警机关的沟通合 作,使得公安机关根据庭审的需要提供相应的证 据,以便检察机关可以顺利揭露犯罪。实践中,由 于公安机关仅负责侦查活动,庭审中的侦查后果 由检察机关承担,所以公安机关大多专注于如何 侦破案件,对于庭审所需要的证据形式和充分程 度则很少考虑。当然,检察机关为了避免公诉不 利的风险,常常将公安机关移送审查起诉的案件 排斥在公诉之外,案件在检警机关之间往返辗转, 既降低了诉讼效率也放纵了罪犯,不利于维护社 会的稳定。

2. 监督不力

检察机关在审前尤其是侦查阶段的监督职能 未能有效发挥,主要体现在三个方面:第_,检察 机关对公安机关的监督范围较窄,局限于应立而 不立案的监督、逮捕及延长羁押期限的批准以及 审查起诉环节。对于其他较易侵犯公民权利的侦 查行为完全由公安机关自侦自决,缺乏有效的监 管以及救济机制,当事人的合法权益无法得到保 障。第二,检察机关的监督多为被动的事后监督。 刑事诉讼法虽然规定了检察机关侦查监督的权 力,但是,除审查批捕和审查起诉外,其他都是事 后监督,对于侦查机关的违法行为,既不能防患于 未然又难以发现,即使发现了违法的侦查行为,事 后的批评纠正有时也难以弥补已然发生的侵害, 监督工作不甚理想。第三,检察机关的监督缺乏 强制力。首先,检察机关向行为者提出纠正意见、 检察建议的监督手段过于形式化,不能够引起被 监督者的足够重视。其次,检察机关的监督措施 不能必然引起_定的法律后果,即检察机关提出 的检察建议和纠正意见不能必然引起公安机关违 法侦查行为的无效。最后,检察机关的监督缺乏 制裁措施,检察机关既不能直接决定违法行为的 无效也不能对相关人员进行处罚,甚至对公安机 关不理睬检察监督的行为也没有丝毫办法,这大 大降低了法律监督的效力。

三、审判中心主义下对检警关系的反思

事物发展都始于对现存状态不满的反思,检 警关系也不例外。我国检警关系的运作模式一直 以侦查中心主义为前提,难以适应审判中心主义 的新要求,基于此,笔者在反思以往检警模式弊端 的基础上进_步提出检警模式发展的设想。

(_)加强检警交流

不同于其他国家,中国将刑事诉讼程序严格 划分为立案、侦查、审查起诉、审判、执行这五大阶 段,虽然它们构成了刑事诉讼程序的整体,但是每 个办案阶段都是独立的,很难相互融会贯通,即负 责侦查阶段的公安机关基本不会参与庭审,而审 判中的检察官和法官也很少参与侦查活动。对目 前的中国来说,侦查处于刑事诉讼的基础地位甚 至是核心地位,实际上许多案件在侦查阶段就已 经定型了,这_特征在冤假错案中表现得尤为突 出。这一方面是由于我国立法对刑事诉讼证明标 准没有做阶段性区分,使得侦查、审查起诉以及审 判所适用的都是“案件事实清楚、证据确实充分” 的理想型标准,即在侦查阶段事实证据就已经达 到了审判的要求,使得审判成了侦查的必然顺延。 另一方面就是刑事诉讼的阶段性和信息的封闭 性。对于_般的刑事案件,侦查权由公安机关统 —行使,检察机关对侦查活动予以监督。在权力 的实际运行中,除了需要检察机关审批的逮捕程 序外,检察机关对于立案侦查活动的开展进程几 乎一无所知。在以审判为中心的司法改革中,必 然强调庭审的重要性,要求举证质证认证活动都 要当庭完成。这就加大了检察机关的控诉难度, 不仅要加强自身的证据意识、控诉技巧和能力,更 需要从取证的源头上,即侦查阶段就对公安机关 的调查活动进行沟通交流,使得证据的收集、提 取、固定、运用严格依照庭审的要求进行。所以, 打破诉讼阶段性,倡导检察机关提前介入审前各 阶段,加强检警交流就成为审判中心主义下对检

警关系要求的应有之意。

(二)  加强检警合作

“公安机关收集、固定证据的效率和质量制约 了检察机关控罪职能的行使。”众所周知,在当 事人主义盛行的英美法系国家,检警关系实行分 离模式,侦查权由警察享有,公诉权则由检察机关 享有。在美国,刑事诉讼没有明显的阶段划分,侦 查伴随着起诉、审判,所以警察出庭作证是司空见 惯的事情。警察通过出庭接受对方律师的质询, 从而感受庭审的紧张气氛,了解审判所需要的“三 性”证据。这样,一方面可以督促警察规范取证, 另_方面,为了控诉的胜利,警察在证据收集的过 程中也会主动寻求检察官的指导帮助,增强交流 与合作。同样,在以审判为中心的司法改革下,庭 审实质化日益得到重视,与此同时,身为公诉方的 检察机关可能会面临许多猝不及防的打击,增加 控诉不利的风险。为了应对辩护权利曰益完善的 被告方,检察机关必须加大与公安机关的合作。 当然,这种合作并不是对违反程序行为的包庇纵 容,因为,这种包庇纵容下的瑕疵甚至违法证据会 遭到辩护方的有力驳斥,最终还是会以失败告终。 此时强调的检警合作,更多的是检察机关与公安 机关之间的一种尊重和理解,是在法治框架下如 何进行侦查取证的一种沟通与协作。只有合法的 证据形式才能适应以审判为中心的刑事诉讼活 动,使检察机关在庭审控诉时理直气壮,让被告人 心服口服地认罪服法。

(三)  加强检察监督

“1切有权力的人都容易滥用权力,这是万古 不易的条经验。”所以,在法治发达国家,不管 是英美法系还是大陆法系,都在制度设计中强调 权力的制约和对权利的救济。以检警关系为例, 大陆法系实行检警一体,检察机关领导指挥警察 进行侦查活动,甚至享有对警察人事奖惩的建议 权,在这些国家,检察权制约着警察权。英美法系 国家虽然实行检警分离,检察机关却仍可通过申 请法院司法令状以及公诉权来形成对警察权力的 制约。“创设检察官制度的另外一项重要功能,在 于以一严格法律训练即法律约束之公正客观之官 署控制警察活动的合法性,摆脱警察国家的噩 梦。”因此,检察机关创设之初就具有制约权力 的天然属性。在中国,检察机关是具有宪法地位 的法律监督机关,为了法制适用的统一,享有检察 权。检警关系集中体现在审前侦查阶段,即检察 机关对于公安机关在侦查阶段实施的一切侦查活 动都享有监督权。事实上,监督权在中国的语境 下特指批评建议权,一种没有任何强制后果的软 权力,实践表明,这种权力无法有效制衡侦查权的 运行。笔者认为,在推行审判中心主义的当下,在 司法审查还没有建立可能性的当下,在中国的《宪 法》还在继续实施的当下,侦查权的制约主体在相 当长的时间内依然是检察机关。明确了这一前 提,当务之急就是考虑如何强化检察权对侦查权 的监督制约,以保证我国刑事诉讼从侦查中心主 义转向审判中心主义。

四、审判中心主义下对检警关系的重构

重构是批判、创新和传承的过程,既要避免原 有检警制度中的弊端和不足,又要体现“审判中心 主义”的特殊要求,同时仍要立足当前刑事诉讼的 实际状况。通过检警关系重构来完善审前程序的 运作,进而促进以审判为中心的刑事诉讼改革。

(_)检警关系模式选择

重构检警关系,首先要在大方向上选择适合 中国的检警关系模式。理论界,大多数学者依据 检警机关在侦查阶段的业务关系,将各国检警关 系模式划分为两种,即英美法系的检警分离式以 及大陆法系的检警一体式。尽管_些学者对此持 有不同看法,如龙宗智教授认为世界上不存在真 正的检警_体模式,其将检警关系组织_体作为 检警一体的必要因素。笔者从便于学术研究的 现实角度考虑,仍采用大多数学者二分法的观点。

1.  大陆法系检警一体化模式

大陆法系检警一体化是指,以法国、德国为代 表的大陆法系国家,刑事侦查权由检察机关享有, 司法警察是检察机关的辅助机关,在侦查活动中 听从检察机关的指挥和领导。这种侦诉合一的模 式极大提高了追诉犯罪的效率,有利于控制犯罪, 维护社会秩序的稳定,符合大陆法系职权主义国 家追求实体真实的愿望。大陆法系实行检警一体 化,与其法治背景密不可分。首先,“三权分立”的 宪政体制,将检察机关与司法警察共同并入行政 权领域,检察指挥警察符合上命下从的行政权运 行属性;其次,大陆法系主流观点将诉讼架构划分 为控、辩、审三足鼎立形式,侦查职能并不占有_ 席之地,只能依附于控方,为控诉服务,故而司法 警察只是检察机关的辅助机关;最后,大陆法系国 家_般都完整地历经了从弹劾式诉讼到纠问式诉 讼再到现代刑事诉讼阶段,受纠问式诉讼模式的 深刻影响,在刑事价值取向上偏重于追诉犯罪。

2. 英美法系检警分离模式

英美法系检警分离模式是指,以英国、美国为 代表的英美法系国家中,刑事侦查权和公诉权分 别由警察和检察机关行使,二者相对独立,互不干 涉,检察机关对警察的侦查活动不具有指挥的权 力。同大陆法系一样,英美法系实行检警分离模 式也有其特定的社会文化背景。英国现代刑事诉 讼直接由强调两造对抗的弹劾式诉讼模式演化而 来,纠问式诉讼仅仅昙花_现,并未对英国的刑事 司法产生深远影响,检警_体的合力打击会破坏 诉讼两造平等的格局。而美国更是强调人权至 上,在最容易侵犯公民切身利益的刑事诉讼领域, 美国民众要求严格限制公权力,并赋予公民个人 足以对抗公权力侵害的权利保障。基于此,检察 官只是代表国家进行公诉的律师,在法庭上与被 告方形成平等的两造格局,本身并不享有指挥警 察进行侦查的特权。历史背景及价值观的不同, 注定了英美法系的检警关系会走_条与大陆法系 截然不同的道路。

3. 中国检警模式的选择

就中国目前的检警机关权力运作模式来看, 可以大体归入到检警分离模式中,即检察机关对 于公安机关及其他侦查机关的侦查活动没有领导 指挥权,只有所谓的监督权。上文分析到,鉴于目 前司法改革的动向,不管从监督还是合作的角度 来看,检察机关和警察机关都应当加强联系,而中 国又属于大陆法系国家,故而越来越多的学者提 出了“检警一体”的学术主张。笔者认为,任何 一种模式的选择都有其特定的法律文化,学习和 借鉴域外先进制度成果虽不失为发展的捷径,但 是_味的“拿来主义”是否会与本土资源产生排斥 反应从而适得其反,也是必须考虑的事情。“检警 一体化”最突出的特点是侦诉机关形成打击犯罪 的合力,提高控诉效率。反观中国,正如陈卫东教 授所说,中国由于重打击轻保护的诉讼文化以及 强职权主义的诉讼构造导致侦查行为的控制机制 很不完善。侦查阶段最突出的问题就是侦查权 过于强大且缺乏有效的权力制约机制,刑讯逼供 等非法侦查行为屡禁不止,人权无法保障。如果 再实行检警一体,就是对公民权利的双重打击,不 符合现代法治发展的理念。笔者认为,在权利意 识还没有普及、法治建设还不完善、司法审查机制 仍没有建立的当下,慎提检警一体化,否则,侦查 权的运行将会彻底失去控制,后果不堪设想丨基


于目前的宪政体制和法律规定,中国仍应继续坚 持检警分离模式,“只有分立才会有监督”。至于 如何改善检警关系,使之能够适应以审判为中心 的刑事诉讼发展规律,是一个需要进一步探讨的 制度问题。

(二)检警关系的制度设计

“控诉职能_体是检警关系本质要求,检察权 对侦查权的控制是检警关系必有之义。”笔者在 符合前述要求的基础上提出了进_步完善我国检 警关系制度构想。

1. 建立审前信息联动机制

信息是交流的前提,要实现检警之间的合作 与制约就必须赋予检察机关了解公安机关业务活 动的权力,因此,有必要建立审前各阶段信息网络 联动机制,确保检察机关及时知晓公安机关的业 务活动,从而给予积极指导和纠正。具体来说,在 立案阶段,公安机关对于掌握的案件信息、初步证 据以及处理结果都要传输至检警联动网络,以便 检察机关可以了解案件情况,并对立案与否给予 检察建议。侦查阶段,公安机关对于涉及公民人 身自由、财产权益的重大侦查行为,必须提前报 备,列明证据清单,必要时说明证据的收集过程。 当然,对于不清楚如何收集符合庭审需求的证据, 可以直接网上征求检察机关的意见。审查起诉阶 段,对于不符合公诉的案件,检察机关必须及时网 上告知公安机关,对于需要退回补充侦查的案件, _次性告知需补充的项目,并详细说明侦查目的、 方向以及符合庭审的证据规格、标准,避免造成重 复退回补充侦查的情形。检察机关与公安机关建 立审前信息联动机制,不仅可以在交流中即时发 现问题解决问题,促进控诉职能一体化,也避免了 以往信息不畅、相互扯皮的现象,极大提高了审前 的诉讼效率,为庭审做好充分准备。

2. 完善检察监督机制

权力的运行离不开监督制约机制,否则将导 致绝对的腐败。刑事侦查监督是实现程序公正的 重要手段,是保障人权的客观要求,是权力制衡理 念的重要体现,也是保证纠纷得以公正解决的必 要措施。故完善检察监督机制是重构我国检警关 系的必由之路。

首先,扩大检察监督范围,从立案到庭审,检 察机关都要对公安机关的业务活动进行密切监 督。在立案阶段,不仅对应立而不立案的行为进 行监督,更要督促公安机关撤销不应立的案件,从 源头阻断不必要的侦查活动,既体现了刑事诉讼 的谦抑性也可逼制冤假错案的发生;在侦查阶段, 检察机关要时刻关注并纠正公安机关违法的侦查 行为,对重大疑难案件证据的收集、固定等行为提 前介入侦查,进行必要指导,以期符合庭审要求; 在审查起诉阶段,对于不符合公诉要求的案件要 坚决地作出不起诉决定,对于需要补充侦查的案 件,退回公安机关补充侦查,两次退补仍不满足庭 审要求的,也要坚决作出不起诉决定;到了庭审阶 段,面对被告方的质证,检察机关有权力要求公安 机关相关人员出庭说明情况,必要时可对其进行 交叉询问,这样既有利于查明案件事实,也有利于 督促侦查人员规范取证行为。

其次,完善检察监督手段,从事后监督为主变 为事前、事中、事后并行监督。实践证明,事后监 督的滞后性无法有效弥补公安机关对公民合法权 益的伤害。我国法律规定,检察机关只能对最为 严厉的逮捕程序采取事前的审查活动,而对于其 他强制措施只有事后监督的权力。笔者建议,凡 是涉及公民人身和财产权利的强制性侦查行为, 必须建立检察机关审查机制。检察机关的司法属 性赋予了其审查判断的权力,在公安机关和犯罪 嫌疑人及其辩护人在场的情况下,对于是否需要 采取此类强制措施进行审查。当然,即使审查通 过了强制措施的申请,检察机关仍要随时跟进强 制措施的实施情况,对于没有必要再进行的强制 措施依法予以解除。

      最后,强化检察监督力度。“法律的力量在于 惩罚,而不起作用的惩罚乃是对法律的种附加 的谴责。”从我国以往的检察监督实践来看,没 有惩处后果的监督权只是纸上的老虎,发挥不了 其应有的制约作用。随着正当程序的价值逐渐被 国人重视,以往重实体轻程序的诉讼理念也得以 转变,笔者认为,我国已具备建立诉讼无效制度的 现实条件。即,公安机关对于检察机关出具的纠 错通知拒不改正的违法行为不具有法律上的效 力。例如,对于采用违法手段取得的非法证据,检 察机关在审前任何阶段,都有将其排除的权力,避 免违法证据流入庭审造成法官偏见。当然,管事 不管人的权力必将遭到忽视,在强化业务监督行 为的同时,也要赋予检察机关对公安机关的人事 评估权和惩处建议权。对于不听取检察机关纠正 意见而拒不改正的公安人员,检察机关可以出具 评估意见书,对该人员年度绩效考核产生一定影 响。若因其拒不改正的行为导致了严重后果的发 生,检察机关可以直接向有关部门提出惩处建议以启动对该人员 的惩处程序。

1.  健全配套性保障措施

任何制度的推行都离不开相应的保障措施,为了巩固新构筑的检警关系得以顺利运行,笔者 进一步提出了一些配套措施予以保障。第一,将上述制度以法律形式予以固定,使其行使具有合 法性和强制性。“任何制度都不应超出法律的框架”是以法治国的重要特征,在我国建设社会主义 法治国家的历史进程中,更要遵循这一原则,否则 就是本末倒置。第二,制度的长期运行依赖于执行者的理解和认可,检警关系的重构符合现代刑 事追诉活动的客观规律,即检警配合得以保证控诉职能实现,而检察监督更是维护秩序、保障人权 的需要。通过对检察机关和公安机关进行宣传教育和业务培训,提高侦查人员的权利意识、证据意 识、庭审意识;通过检警人员交流和角色转换,引起检警双方的换位思考和理解,推进新型检警关 系的发展。第三,在客观合法性和主观接受性的前提下,仍需要一些具体的机制来保障制度运行。 比如定期召开检警联席会议,总结工作情况,以实 践促进检警制度的动态发展;建立驻公安机关检 察署,派遣辅助检察官值班,随时向检察机关汇报 公安机关的业务情况并及时给予指导建议;为了进一步巩固检警机关的关系,笔者大胆建议,在司法责任制改革的背景下,将公安机关也纳入责任担主体的范畴,毕竟公安机关的立案侦查活动被普遍认为是准司法活动。司法责任的共同承担使得检警机关成为了命运共同体,在加强检警之间交流合作的同时,为了避免追责,公安机关也会 积极寻求检察机关的监督指导。

改革是个循序渐进的过程,是部分和整体的 有机协调。检警关系的重构是整个刑事司法改革的组成部分,是实现审判中心主义改革命题的必经步骤,笔者希望通过调整审前阶段的部分权利义务关系,可以更好地实现以审判为中心的改革目标!

注释:
[]张铁军.引导侦查是改革我国检警关系的重要途径: 北京市东城区人民检察院关于检警关系改革的探索
  [J].国家检察官学院学报,2002,10(1):85-87.
  孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深,译.北京:商务印
  书馆,1987:54.
  []林钰雄.检察官在诉讼法上之任务与义务[J].法令月
  刊,1998,49(10):19.
  []龙宗智.评“检警_体化”兼论我国的检警关系[J].法
  学研究,2000(2)54-62.
  []刘计划.检警一体化模式再解读[J].法学研究,2013 (6)147-164.
  陈卫东.刑事审前程序与人权保障[M].北京:中国法 制出版社,2008:270
  []种松志.检警关系论[M].北京:中国人民公安大学出
  版社,2007:145.
  边沁.立法理论[M].李责方,译.北京:中国人民公安
  大学出版社,2004:186.
出处:《安徽农业大学学报(社会科学版)》2017年第1期
 
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